(2016-11-28)WTO、APEC、聯合國UN等「國際組織」不勝枚舉,到底它的定義為何?有需要成立「國際組織」嗎?對於加入國際組織處處受限的台灣而言,該採取什麼策略參與國際組織、翻轉台灣?

黃居正:台灣若要以獨立國家的名義,成為聯合國會員國,需先經過「安理會」推薦,才能進入大會中表決;因此,國際組織的運作中,安理會的角色更顯重要。(圖:Brain.com.tw)

(2016-11-28)今年台灣媒體提及「國際組織」議題特別頻繁,從WTO、WHO、國際民航組織(ICAO),到APEC等等,全部都是「國際組織」;但是,「國際組織」的定義到底是什麼?只有「國家」才能參加國際組織嗎?國際組織所謂的「會員」、「觀察員」,以及「大會」、「理事會」又有什麼不一樣?

台灣人權文化協會,2016年11月28日晚間七點,在該協會 「北台灣辦事處」福爾摩沙教室,以「國際法的故事──第九講:國際組織的誕生」為題,邀請清華大學、台灣大學科法所副教授,McGill大學博士黃居正,從歷史角度剖析國家的定義與構成要件;同時也以航太產業的衛星發送軌道配置,來說明國際組織存在的重要性。

 

課程一開始,黃居正便提到:「很多人認為國際法沒有一個體系、沒有約束力;但其實國際法是一個體制化的規範,最悠久也最成熟的法律。」以此帶出WHO世界衛生組織與埃及的故事。

以阿戰爭後,埃及變成阿拉伯世界裡較親美的國家,因此惹來阿拉伯國家非議,阿拉伯國家因而聯合起來,在WHO大會上要求區域行政局搬離埃及亞歷山卓,美國從中協調,將此爭議上提至國際法院審理。

亞歷山卓長期以來是地中海的公共衛生情報中心,後來被WHO組織任為區域行政局,各國區域行政局的建立,是因為公共衛生的標準其實跟文明、地理位置、物種、自然條件、地緣政治等等而有所不同,因此WHO組織不可能建立一個中央機制管理所有區域,才成立了因應各地條件的區域行政局,用來解決各地的公共衛生問題、提供醫療協助、通報疾病等等。

每年度各區域行政局都會在WHO大會報告年度的問題,以及解決情況。黃居正提及:「因為台灣並非會員國之一,參加WHO大會報告也沒有意義。」各會員國都有固定的區域行政局會議,導致台灣就算在大會報告,也沒有人會在意。因此台灣應該積極爭取的是加入WHO組織,成為會員國,而非加入WHO大會,僅僅爭取成為觀察員。


黃居正:為什麼需要國際組織?因為我們要藉由「對話」找出解決衝突的方法。(圖:Brain.com.tw)

為什麼要有國際組織?因為彼此間要有共同的方法、對話的渠道,用以解決國家間的衝突,以及共通性的議題。過去國家數量少,加上歐洲國家間幾乎是近親,因為彼此一家親,所以也沒有國家組織存在的必要。

西伐利亞條約是早期的對話平台,是一種高權仲裁,挑選身分地位、血統及知識都較為高尚的人(像是國王)擔任仲裁人,來調解糾紛;現代也會有讓法律權威擔任仲裁者的情況,在國際法院有著崇高的地位,因此其裁決是不容置疑的。

隨著國家間共同問題的增加,西伐利亞條約已不足以解決國際問題,而開始有協奏體系的出現,透過一個固定的組織來處理公共衛生、無線電通訊、國際郵件、智慧財產權與專利、國際勞動輸出等問題。像是之前請過交大教授吳宗信來分享航太產業議題,就提到每個國家會透過打人造衛星上太空調整訊號,避免原有的衛星偏離軌道,但如果每個國家都這樣發射人造衛星,會讓通訊大亂,因此有ITC國際電訊聯盟開始分配頻譜、頻寬,以及緊急頻道。

公的國際組織的雛形,是來自美洲國際組織(OAS),需要有個能辦理定期集會的永久會址。像是萊茵河因為穿過多個國家,而不得不成立國際聯盟,去協商農藥施作的量、上游水壩儲水量、降雨量過大時下游如何通報避免氾濫等等。


美洲國家聯盟(OAS)是一個以美洲國家為成員的國際組織,總部位於美國華盛頓。(圖:Brain.com.tw)

國際組織最早出現在凡爾賽合約,出現了國際聯盟。國際組織是國家和國家之間基於條約所設立的國際法主體,享有組成會員國的國際法人格,只有國家才能成為國際組織的會員國,只要是國際組織一定會有個公約,因此台灣積極參與國際組織,就是為了透過多邊公約,間接取得國際地位的認可。

所有討論國際組織的議題,最終都還是要回歸討論聯合國,因為聯合國是處理國際多元技術問題的組織,成立初衷也是為了解決國際間政治問題;對台灣來說,聯合國才是解決台灣國際地位最關鍵的組織,是連結各國最主要的溝通組織;除了聯合國以外,像是國際刑事法院(International Criminal Court, ICC)對於其管轄之犯罪沒有追訴時效,因此加入ICC會有高度政治意涵,連結台灣的主體意識,將有益於後續台灣加入其他國際組織。

黃居正還提到國際紅十字會的例子:ICRC國際紅十字會在國際間的貢獻毫無疑問,提供了人道救援與救助物資,因此享有國際間的特權,像是運輸物資不需要繳納關稅,但是ICRC並沒有因此變成國際組織。台灣當初僅廢ICRC紅十字會專法,紅十字會並非廢除,照樣遵守日內瓦法和海洋法即可。

動腦雜誌記者向黃居正提問:舉凡1905年成立的國際扶輪(Rotary)、1915年的國際同濟會和國際青商會、1917年的國際獅子會等NGO,屬於國際組織嗎?他表示,根據國際法定義「以國家為主體」、「締訂條約」才是國際組織,因此這些NGO並不屬於國際組織;不過廣義來說,它們仍可視為跨國性的私組織,但不是國際公約下的國際組織。


國際紅十字會(ICRC)對全球人道關懷的作為,無法讓它成為國際組織,但享有救助上的特權,如運送救助物資免關稅,有別於其他私人公益組織,因為全球需要協助的國家有需求。(圖:Brain.com.tw)


黃居正認為,即使台灣以貴賓身份參加世界民航組織年會,也無法貢獻一己之力,反而凸顯台灣加入國際組織四處碰壁的窘境。(圖:Brain.com.tw)

課程最後,黃居正就芝加哥公約做國際組織的補充說明,芝加哥公約規範只有國家才能加入國際民航組織,加入公約就等於成為民航組織的會員國,且芝加哥公約第一條就明載,所有國家享有領空絕對排他的主權,任何國家非經同意不得隨便飛越領土,只有獨立國家才能加入公約;因此台灣積極爭取成為民航組織的「觀察員」,甚至「參加大會」都是一件沒意義的事。

台灣應該有這樣的警覺:不要想技術性的參與無法提升國際地位的大會,而應正正當當以新身分取得聯合國會員,花再多年時間都應努力爭取。

延伸閱讀
翻轉產業的產業
航太MIT 台灣兆元產業
國際法的故事:從「溫布頓號案」認識國家
國際法的故事:從「台灣無國籍」冰島事件,認識台灣法律地位 
用愛改革司法 國際人權啟蒙運動的重要標竿
人權是台灣要努力的目標
鉅型經濟犯罪專題討論:腐化墮落的假面台灣、宜廢除司法院